시민 참여로 협력 거버넌스 구축…지역생태계 조성해야

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[HERI Network]
사회적경제시대 지방정부의 역할

한국에서 사회적 경제라고 할 만한 것은 과거에는 협동조합, 빈민운동, 자활 등 시민이 주도하는 활동이 있었다. 최근에는 국가 주도로 사회적 경제 생태계가 만들어지고 있다. 2007년 사회적기업 육성법 제정, 지난해 12월 협동조합기본법 제정, 최근 서울시의 사회적 경제 생태계 조성 등이 그러한 예다.

국가 주도 사회적 경제 생태계는 영국, 이탈리아, 캐나다 등 사회적 경제의 역사가 오랜 나라에서 나타나는 생태계, 즉 시민사회의 성장과 발을 맞춘 생태계가 아니라는 한계가 있다. 그래도 국내에는 예비 사회적기업을 포함해 2000여개의 사회적기업이 있고, 지방자치단체 곳곳에서 사회적기업, 마을기업, 협동조합과 관련 조례와 지원센터가 운영되고 있다.

국가 주도로 모양새 갖추는 데 그쳐

막상 생태계 조성의 핵심인 지역을 살펴보면 부족한 점이 한두가지가 아니다. 사람도, 자본도, 시장도, 공동체도 거의 찾아보기 어렵고, 성공 모델도 손에 꼽을 수 있을 정도다. 성미산마을, 원주와 완주, 홍성 등의 사례도 지속가능하냐는 질문에 이르면 고민이 많다.

지역 생태계 조성은 사회적 경제 활성화를 위해 핵심적인 과제다. 정부 지원이 주로 지자체를 통해 추진되고 있고, 지역 경제 회복이 절실하며, 사회적 경제의 속성상 호혜와 연대의 가치를 중시하기에 그렇다. 하지만 지역은 시민사회가 취약하고, 기업이 가진 자원을 끌어들이기가 어렵다. 결국 지방정부의 역할을 명확히 하고, 철학과 가치에 따라 해야 할 일을 잘하도록 하는 것이 무엇보다 중요하다.

편의주의·비효율투성이 행정

이 중에서도 정책 수립, 집행, 평가 과정에서 협력적 거버넌스의 구축이 시급하다. 현실은 어떠한가? 정책 입안 과정에서 시민사회의 제안을 선택적으로 받고 있으나, 집행과 평가 과정에 참여는 부족하고, 만들어진 거버넌스 기구들은 자문기구에 불과하며, 합의된 내용에 대한 집행도 행정 주도로 이뤄지면서 왜곡이 발생한다. 이 과정에서 칸막이 행정, 잦은 담당자 교체 등 행정편의주의와 비효율이 발생한다. 예를 들면 충북의 한 지역에서는 담당 팀장이 1년에 3차례 바뀌면서 지역의 사회적기업에 매번 찾아와 사회적기업에 대한 설명을 요청하기도 했다.

또한 서울시 일부 기초자치단체에서는 사회적기업과 마을을 담당하는 주무부서가 일자리정책과와 자치행정과로 서로 달라서 통합해 실행하면 되는 자원조사 등과 같은 업무를 중복해서 한 사례도 있다.

앞으로 정부는 정책 수립과 집행, 평가 과정에서 시민의 참여를 실질적으로 보장해야 한다. 예를 들면 1998년 영국에서 진행된 정부와 시민사회의 협약서 체결 같은 것을 보고 배워야 한다. 현재 서울시와 사회적 경제 부문별 대표가 참여해 논의하고 있는 서울시 사회적경제정책 기획단 운영은 중요한 사례가 될 것으로 기대된다. 여기에는 협동조합, 마을, 사회적기업, 자활 등 각 부문이 모여 정책을 제안하고 논의한다. 이후 실행 방안을 합의하고 공동의 역할과 책임을 명확히 하는 과정이 진행될 예정이다.

독립성 보장된 중간지원조직 필요

아울러 정책 집행 과정에서 거버넌스에 기반한 인사와 예산의 독립성이 보장된 중간 지원조직 운영이 필요하다. 최근 지방정부에서 사회적기업 혹은 사회적 경제와 관련된 지원센터를 설립해 운영하고 있으나, 행정의 하위체계화되고 있다는 우려가 커지고 있다.

주요 정책의 수립과 중점과제 관리는 주무부서가, 세부 집행과 행정 관리는 지원센터가 담당하는 구조가 되면 오히려 운영하지 않는 게 낫다. 이를 피하려면 협력적 거버넌스 과정에서 합의된 내용을 민관이 공동으로 운영하는 중간 지원조직의 역할이 필요한 것이다.

또한 불필요한 경쟁과 예산 낭비를 피하기 위해 지원부서를 통합해 운용하고 원칙을 가진 담당자를 배치할 필요가 있다. 전북 완주의 경우 주무부서를 농촌 활력과로 통합 운영하고, 서울 성북구 등 일부 자치구에서는 사회적경제과로 주무부서를 통합하기도 했다. 인천의 한 자치구에서는 담당자를 교체하지 않기 위해 열정을 가진 실무자를 2년 동안 근무하게 한 뒤 팀장으로 승진시켜 계속 업무를 맡게 하기도 했다.

지역 사회적경제 전문가 육성 나서야

마지막으로 시민사회 역량이 커가도록 지원해야 한다. 거버넌스의 성공을 위해서는 시민사회 역량, 특히 지역 사회적 경제 전문가 육성이 중요하다. 일본의 가장 큰 사회적기업 지원기관인 에티크(ETIC)에서는 가장 중점적으로 추진하는 과제가 마을 코디네이터 육성이라고 한다. 지역을 알고 개별 조직 성장을 지원할 수 있고, 지역의 자원을 활용할 수 있는 지역 경제 전문가 육성은 행정과 시민사회의 동반 성장을 가능케 한다. 협력적 거버넌스 성공의 기반이 되는 것이다. 정상훈 희망제작소 사회적경제센터장