북한을 중국 품에 안긴 미국

피터 벡 국제위기감시기구 동북아사무소장

기고

지난해 가을 마카오에서 금융활동 단속으로 북한의 굴복과 핵협상 테이블 복귀를 바랐던 부시 미국 행정부의 희망은 지난 1월 김정일 국방위원장의 중국 방문으로 산산이 깨졌다. 북한이 거세게 반발하는 것으로 볼 때 금융 제재가 북한에 큰 타격을 입힌 것은 분명하다. 그러나 북한을 순종적으로 만들기보다는 중국의 품으로 밀어넣은 꼴이다.

북한과 중국의 관계는 이데올로기의 공유보다는 상호 경제적 필요에 근거하고 있다. 두 나라의 관계는 한때 중국이 얘기했던 순망치한(脣亡齒寒)의 관계처럼 긴밀하지는 않다. 중국의 실용주의적인 지도자들은 북한의 스탈린주의 지도자들과 관계를 맺는 데 어려움을 겪고 있다. 일부 분석가들은 대만을 도모하는 데 도움이 된다면 북한을 기꺼이 팔아넘기고, 제2의 한국전이 발발하더라도 북한 방어에 나서지 말 것을 제안하기까지 했다.

중국은 북한 비핵화의 목적을 미국과 공유하고 있다. 역내 핵무기 경쟁을 억제하려는 이유에서다. 문제는 중국이 북한의 안정과 체제의 유지에 좀더 높은 우선수위를 두고 있다는 점이다. 북한에서 분쟁 또는 체제붕괴가 일어나면 비용이 너무 막대하기 때문에, 중국은 북한이 핵실험이나 핵물질의 제3국 이전과 같은 지나치게 도발적인 행동을 벌이지 않는 한 북한에 대한 압력 행사를 심각하게 고려하지 않을 것이다. 그래서 중국은 상호 교신 선로를 열어두고 현상을 유지하는 수단으로 6자 핵협상에 매달리고 있다. 중국은 협상주최자, 때로는 중재자로서의 역할에 만족한다. 직접 협상에 나서거나 협상을 강요하는 태도는 아니다.

일본 및 미국과의 경제관계가 위축되면서 중국(그리고 다음으로는 남한)이 북한의 경제적 생명선이 되어 왔다. 그러나 그 관계는 일방적인 지원 대신에 교역 방식으로 빠르게 대체되고 있다. 다섯번째이자 최장기였던 김 위원장의 이번 방중은 중국 남부의 경제개혁 진원지들에 초점이 맞춰졌다. 이 때문에 남한 쪽에선 이번 방중이 경제개혁과 개방의 전조라는 희망적인 분석을 내놓기도 했다. 김 위원장의 방중 성과를 알리는 거리 선전물들과 북한 텔레비전의 방중 보도를 보면 북한이 전례없이 개혁·개방에 매진하고 있다는 결론을 내리는 게 맞는 얘기다. 그러나 북한의 개혁·개방 성공 여부는 여전히 의문이다.

김 위원장은 방중의 가장 중요한 부분을 최종 목적인 후진타오 국가주석과의 회담에 할애했다. 현재 중국은 북한에 대해 최대의 잠재력이 있는 당근과 채찍을 모두 보유하고 있다. 당근은 후 주석이 지난해 10월 평양 방문 때 제안한 것으로 알려진 20억달러 규모의 경제원조이다. 채찍은 중국 안에서 이뤄지는 북한의 금융 활동을 미국의 압력이라는 형식을 통해 단속하는 것이다.

그러나 중국은 북한 제재에 반대한다. 제재는 불안정으로 이어지고, 체제 붕괴는 아니더라도 태동 중인 초기의 시장개혁 과정에 해를 끼칠 것이라고 믿기 때문이다. 중국이 핵문제에 대한 북한의 동조를 억지로 끌어내기 위해 자국의 (경제적 손실을 감수하면서까지) 경제적 지렛대를 이용하는 상황은 실제로 없을 것이라는 사실을 미국은 직시해야 한다.

어느 모로나 군사적 선택 방안이 테이블에 올려져 있지 않다는 점을 감안한다면, 미국은 북한과 마주앉아 실질적 협상을 벌이거나, 아니면 북한이 핵보유국이 되고 중국권에 편입되는 것을 지켜봐야 한다. 중국과 미국, 남한이 북한과 협상하는 공동의 목적과 전략에 합의하기 전까지 단기적으로 할 수 있는 최선의 방책은 마지못하더라도 계속 협상의 움직임을 가지는 것이다.

피터 벡/국제위기감시기구 동북아사무소장

Pushing North Korea into the Arms of China

Peter M. Beck

Submitted to Hankyoreh Shinmun

3 February 2006

Whatever hopes the Bush Administration had that cracking down on North Korea’s banking activities in Macao last fall would bring Pyongyang to its knees and back to the nuclear negotiating table were dashed once and for all by Kim Jong-il’s January field trip to China. Judging from the North’s shrill reaction, the sanctions did hit the North where it counts, but rather than making the North more acquiescent, the crackdown has pushed it further into China’s clutches. This is the main finding of a major research study just published by the International Crisis Group (www.icg.org).

China’s relationship with the North is based on mutual economic necessity rather than political loyalty or shared ideology. Relations are no where near as close as the “lips and teeth” once proclaimed by Beijing. China’s pragmatic leaders have difficulty relating to their Stalinist counterparts in Pyongyang. Chinese in regular contact with the North often quietly complain about the never-ending difficulties of working with the North. More than a few Chinese leaders feel Pyongyang is ungrateful for the sacrifices China has made since the Korean War. Some analysts even suggested that Beijing would be willing to trade North Korea way if it could help in the quest to take Taiwan, and might not come to Pyongyang’s defense if a second Korean War was to break out.

Beijing shares Washington’s goal of a nuclear-free North Korea, if for no other reason than to discourage a nuclear arms race in region, with arch enemies Japan and Taiwan going first. The problem is, Beijing places far greater priority on North Korean stability and regime survival. The cost of conflict or collapse in the North is too great for Beijing to seriously consider putting pressure on the North, so long as Pyongyang does not upset the status quo with an overly provocative act, such as a nuclear test or transfer of nuclear material to a third country. Thus, China is committed to the six-party nuclear talks as a means of keeping the lines of communication open and maintaining the status quo. Beijing is satisfied to play the role of convener and occasionally arbitrator, not deal maker or enforcer. Achieving a nuclear accord is purely optional.

As economic ties with Japan and the United States have atrophied, China (and to a lesser extent South Korea) has emerged as the North’s economic lifeline. However, instead of unilateral assistance is quickly being replaced by trade. Chinese exports to the North rose more than 50% last year to break the $1 billion level—comprising nearly half of the North’s imports. During several visits to the China-North Korea border we could see trucks laden with rice and fuel entering the North and iron ore entering China. Moreover, China has become a source of crucial infrastructure investment, including road and port facilities that would give China’s two landlocked northeastern provinces of Jilin and Heilongjang easy access to Japanese and South Korean markets. A tidal wave of Chinese goods is washing over North Korean markets, accounting for over 80% of consumer goods in North Korean markets.

Chairman Kim’s fifth and longest trip to China focused on the wellspring of China’s economic reforms in the south, giving rise to hopes in South Korea that the visit portends deeper economic reforms and opening. Given that recent visitors to the North report seeing banners proclaiming the success of Kim’s trip to China and the extensive coverage his trip received on North Korean TV last weekend, it is reasonable to conclude that Pyongyang is more committed to reform and opening than ever, but whether that will be enough to be successful remains an open question.

Chairman Kim saved the most crucial part of his China trip for the very end—his meeting with President Hu. China currently holds the biggest potential carrot and stick with the North. The carrot is the $2 billion economic assistance rumored to be offered by Hu during his visit to Pyongyang last October. The stick is in the form of American pressure to crack down on the North’s remaining banking activities in China.

However, China opposes sanctions on North Korea because it believes they would lead to instability, would not dislodge the regime but would damage the nascent process of market reforms and harm the most vulnerable. It also has reasons related to its own quest for reunification with Taiwan – not to mention human rights issues in Xinjiang and Tibet, and its own economic interests in Sudan and elsewhere – for opposing aid conditionality and infringements on sovereignty and being generally reluctant to embrace sanctions.

Washington must face the fact that there is virtually no circumstance under which China would use its economic leverage to force North Korea’s compliance on the nuclear issue. Even though the crackdown on North Korea’s banking activities in Macao demonstrated that China is not completely immune to outside pressures to rein in bad behavior, Beijing is unlikely to shut down the North’s remaining banking activities.

Given that the military option is for all intents and purposes off the table, this means Washington can either sit down and undertake real negotiations with the North or accept the North as a nuclear power and watch it become part of a greater China. Until Beijing, Washington, and Seoul can agree on common goals and strategies for dealing with North Korea, the best we can hope for in the short term is to go though the motions of negotiations.