[블로그] 노무현 정부 복지정책의 성과와 한계

지난 5월 갑작스러운 노무현 전 대통령의 서거는 많은 국민들을 충격에 빠뜨렸다. 그 후 일주일 동안 수 백 만 명의 국민들이 조문행렬에 참여하였다. CNN에서 ‘South Korea Mourns'라는 특집방송을 내보내기도 할 만큼 추모분위기는 뜨거웠다.

이것은 의외의 현상이었다. 재임시절 혹독한 평가를 받고 정권 재창출에 실패했던 노무현 전 대통령에 대한 여론이 급변할 것이라 예상한 이는 거의 없었다. 하지만 서거 이후 노무현 전 대통령은 사회적 약자를 돌보는데 애쓴 서민적인 대통령이었다는 평가가 자리잡기 시작했다. 노무현 전 대통령이 사회복지에 기울인 관심이 어느 정도 재평가되기 시작했던 것이다.

그러나 노무현 정부 복지정책의 유산에 대한 평가는 현재진행형이다. 주지하다시피 노무현 정부는 복지예산을 대폭 확충했고, ‘성장과 분배의 선순환론’과 ‘사회투자국가론’을 내세워 복지국가의 청사진을 제시했다. 국가재정 중 복지예산의 비중은 2002년 19.9%에서 2006년에는 27.9%로 급격하게 커졌다.1) 이렇게 늘어난 예산으로 노무현 정부는 국민기초생활보장, 사회보험, 의료복지, 보육, 노인과 장애인 복지에서 진전을 이룰 수 있었다(성경륭, 2009).

특히 아동보육 예산의 획기적 증가와 노인장기요양보험제도의 도입은 긍정적으로 평가된다. 또한 노무현 정부는 사회적 담론(social discourse)을 사회정책의 영역으로 확장시켰다. 양극화 논의에서 볼 수 있듯이 정부 스스로 사회적 아젠다를 발굴하여 담론의 수준으로 발전시켰고, 사회정책을 경제정책과 동등한 수준으로 끌어올렸다. 그리고 사회복지 인프라 개선에도 많은 노력을 기울였다.

즉, 사회보험제도의 적용-징수를 일원화했고 사회복지사업의 지방이양2)을 실시하였으며 사회복지 전담 공무원을 증원했다. 사회적 기업 지원법의 제정과 주민생활 지원서비스 체계 구축도 노무현 정부의 정책적 성과이다(문진영, 2007). 근로장려세제(EITC)의 도입도 주목할 만하다.

지난 10년의 복지제도 개혁 노력을 총평하면, “김대중 정부의 복지개혁은 위기관리적 측면이 강했고, 노무현 정부는 장기적으로 한국 복지의 패러다임 변화를 요구하는 포괄적인 비젼을 제시하는데 주력하였다.”(정무권, 2009). 즉, 저출산·고령화와 양극화의 심화라는 사회적 도전 속에서 노무현 정부는 매우 적극적인 복지정책을 펴나갔다.

하지만 노무현 정부의 복지정책이 이러한 노력만큼 큰 성과를 거두지 못한 것도 주목해야할 사실이다. 무엇보다 대폭적인 복지예산의 확충에도 불구하고 빈곤율은 제자리를 맴돌거나 더욱 악화되었다. 1인가구와 농어촌까지 포함한 한국보건사회연구원의 연구결과3)에 따르면 경상소득을 기준으로 한 절대빈곤율은 1996년 3.09%에서 2006년 11.6%로 지속적으로 상승했다.

가처분소득을 기준으로 한 절대빈곤율 역시 1996년 3.51%에서 2006년 12.76%로 악화되었다. 시장소득을 기준으로 한 지니계수 역시 2003년 0.336에서 2006년 0.344로 상승하였다. 비록 가처분소득을 기준으로 한 지니계수는 2003년 0.324에서 2006년 0.325로 큰 차이를 보이지 않았고, 따라서 조세와 이전지출이 일정한 재분배 효과를 거두었다고 할 수 있지만, 복지예산의 증대에도 불구하고 유의미한 빈곤의 개선은 이루어지지 않았다는 평가도 가능하다

. 2005년 말 현재 832만 명이 중위소득 50%에 미치지 못 하는 상대적 빈곤층이라는 연구결과도 있다(노대명, 2008). 비정규직의 국민연금, 건강보험 및 고용보험의 적용률이 각기 10% 정도 높아졌고, 국민기초생활보장제도의 수급자 수도 167만 명으로 크게 늘었지만, 여전히 6~70%의 비정규직이 사회보험의 사각지대에 방치되어 있고 빈곤인구 가운데 국민기초생활보장제도의 혜택을 받는 비율도 30%에 불과하다.

우리나라의 대표적인 노후 소득보장제도인 국민연금 역시 연금액이 소득의 60%에서 40%로 큰 폭으로 감소하여 ‘용돈연금’ 논란을 낳는 동시에 복지제도에 대한 불신을 증폭시켰다. 고령화 사회에서 노인빈곤이 더욱 심각해질 것이라는 비판도 제기되었다(김연명, 2008). 그리고 국민연금을 둘러싼 논란에서 볼 수 있듯 노무현 정부의 복지정책은 국민들의 호응을 이끌어내지 못 했다. 노무현 정부는 국민 대다수의 복지 체감도 향상에 실질적인 성과를 거두지 못 해 복지동맹(welfare coalition)4)의 형성에 실패하였다. 오히려 부동산과 교육 정책의 혼란으로 정부 정책능력에 대한 불신이 더욱 가중되고 말았다(김영순. 2009).

요약하면, 노무현 정부는 제도적으로 복지를 강화하려 많은 노력을 기울였고, 저세율-저복지의 ‘발전주의’로 일컬어지는 한국 복지국가의 경로를 ‘사회투자국가’로 변경하려 했으며, 복지를 시혜적 정책에서 새로운 국가발전전략으로 승화시키고자 하였다. 그러나 보편적 사회복지서비스 확대와 사회보장제도의 사각지대 해소에 대해서는 충분한 노력이 경주되지 못 하였고, 빈곤문제는 크게 개선되지 못 하였다. 이는 복지 중심의 국가정책이 빈곤문제 해결에 오히려 효과적이지 못 하다는 보수주의의 견해를 강화시키는 근거가 되었다. 또한 국민 여론과는 괴리된 채로-노무현 전 대통령의 말을 빌리면 ‘계몽주의적’으로-복지개혁이 추진되어 대중들의 정치적 지지를 이끌어내는 데에도 실패하고 말았다.

물론 노무현 정부 복지정책에 대한 평가는 다양한 각도에서 이루어질 수 있다. 김대중 정부의 복지정책 평가의 연속선상에서 신자유주의의 측면이 강조될 수도 있을 것이다.5) 하지만 이러한 평가들은 모두 중요한 질문을 불러일으킨다. 노무현 정부는 역대 어느 정부보다 복지를 강조하고, 또 실제로 복지예산 확충과 복지제도의 구축에 심혈을 기울였는데도 불구하고, 왜 노무현 정부의 노력은 좌절하고 말았는가? 개별 정책 혹은 국민에 대한 접근방식보다 더 심원한 문제가 존재하는 건 아닐까? 근본적으로 노무현 정부 복지정책의 좌절은 노무현 정부의 좌절인가, 아니면 한국 복지국가의 좌절인가? 지금 한국 복지국가는 어디쯤에 위치하고 있으며 어떻게 앞으로 나아갈 수 있는가?

이러한 의문들은 불가피하게 한국 복지국가의 내부적 환경을 탐구할 필요성을 제기한다. 즉, 국가·자본·노동으로 대별되는 제 세력들의 상호작용 속에 노무현 정부를 위치시킬 때 노무현 정부의 복지정책에 대한 정밀한 평가도 가능하고, 향후 시사점에 대한 단초도 잡을 수 있을 것이다. 특히 노무현 정부 재임기간은 각 이익집단들의 활발한 활동이 이루어졌던 시기로, 고소득층과 보수적 시민단체 및 보수주의 정당을 중심으로 복지 중심의 ‘큰 정부’에 최초로 본격적인 저항이 이루어졌으며, 다른 한편으로는 노동운동이 분출하면서도 정규직 노동운동과 비정규직 노동운동이 각기 제 갈 길을 가는 분화의 모습을 보이기도 했다.

IMF와 같은 거대한 외부적 충격은 없었지만, 오히려 내부적 이념갈등과 대립은 그 어느 때보다 심각했다. 이에 본 연구는 문헌연구와 심층면접, 설문조사를 실시하여 노무현 정부 시기 복지정책의 환경적 제약요소를 규명하고자 한다. 본 연구는 두 단락으로 구성된다. 첫 번째 단락에서는 복지국가의 역사와 발전이론, 비판이론을 개괄하고 한국 복지국가의 현재를 검토한다. 그리고 두 번째 단락에서는 문헌연구 결과와 심층면접 및 설문결과를 싣는다.

주(註)

1) 2006년부터 주택부문이 사회복지분야 재정에 포함되어 일시에 복지재정이 크게 늘어난 측면이 있다. 남찬섭(2007)에 따르면 2005년 현재 주택/지역사회개발 부문(5.1%)과 오락/문화/종교 부문(1.0%)을 제외한 복지부문이 국가재정에서 차지하는 비율은 20.6%다. 그럼에도 노무현 정부 시기 복지예산이 가파르게 늘어난 것은 분명하다. 같은 기준에 의한 분류에 의하면 2002년 복지예산의 비중은 13.8%이다.

2) 그러나 다시 사회복지사업의 책임을 중앙정부로 이관해야 한다는 문제제기도 존재한다. 분권교부세를 통해 들어오는 수입보다 복지 지출로 쓰이는 예산이 훨씬 더 많아 지자체가 부담을 감당할 수 없다는게 그 이유다. 세입이 풍부한 지역과 그렇지 못 한 지역 간의 복지수준 격차도 문제점으로 지적된다.

3) 한국보건사회연구원.『사회양극화의 실태와 정책과제』. 2006

4) 복지동맹이란 복지국가에 대한 상이한 계급들의 연대와 지지를 뜻한다(김영순, 2009). 5) 손호철. 2006. 「노무현 정부, YS와 똑같은 비극 반복」. 프레시안 2006년 5월 22일자.

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