[싱크탱크광장] 모든 노인에게 기초노령연금 18만원 지급을

김연명 중앙대 교수(사회복지학)·한겨레사회정책연구소 연구위원장

정책제안 주제발표
노인빈곤율 OECD 평균의 3배인데
노인 70%에 겨우 월 9만원씩 지급
정부는 재정 이유로 그마저 축소
공적연금제도 근본적 의미 훼손

정책토론 - 기초노령연금

무상급식에 이어 또 하나의 복지 논쟁이 끓고 있다. 이번에는 노인세대의 복지 이슈, ‘기초노령연금’이다. 기초노령연금법은 제정 당시 부칙에 “연금지급액을 2028년까지 10%로 단계적으로 인상한다”고 명시했다. 이와 관련해 국회가 지난 2월 연금제도개선특위를 꾸려 인상의 시간표와 지급대상자 범위를 놓고 논의에 들어갔으나, 특별한 진전이 없다. 이 와중에 정부가 최근 기초노령연금 대상자를 축소하는 안을 내놓아 노인층의 반발을 사고 있다. 한겨레사회정책연구소는 ‘복지논쟁의 2라운드’ 격인 기초노령연금에 대한 지상논쟁의 자리를 마련했다. 김연명 중앙대 교수가 도발적인 정책제안을 내놓은 가운데, 주명룡 대한은퇴자협회 회장이 노인세대를 대표해 발언하고 국회 연금개선특위 소속 여야 의원이 소속 당을 대표해 입장을 밝혔다.(지면 사정상 토론문을 요약했으며, 전문은 인터넷한겨레(www.hani.co.kr)에 싣습니다.)

현재 노인들은 한국 근현대사에서 가장 불행한 세대이다. 이들은 일제 강점기 전후로 태어나 한국전쟁을 겪었고 극심한 빈곤의 시대에 성장했다. 청장년기에는 세계 최장의 노동시간에 시달리며 산업화 시대를 보냈다. 한국이 중진국 반열에 올라간 1980~90년대에 은퇴가 시작되었지만 이들을 기다린 것은 품위 있는 노후가 아니라 세계 최고 수준의 ‘집단적 대량빈곤’이었다. 한국의 노인빈곤율은 100명당 45명으로 경제협력개발기구(OECD) 회원국 평균(13명)의 3배를 넘으며 노인 자살률은 10만명당 78명으로 역시 세계 최고 수준이다.

현재 노인 70%에게 월 9만원 정도를 지급하는 기초노령연금은 한국 사회를 산업사회로 이끄는 데 공헌한 노인들을 어떻게 대우할 것인가 하는 문제의식이 들어가 있다.

농업사회에서 태어나 산업사회에서 은퇴한 현세대 노인들은 노후 준비에 대한 생각이 없었고, 또한 그럴 만한 경제적 여유도 없었다. 1988년에 국민연금이 도입되었으나 현세대 노인들 대부분은 당시 이미 은퇴 전후에 들어간 상황이어서 구조적으로 공적연금의 혜택을 받을 수가 없었다. 문제를 더욱 꼬이게 한 것은 ‘진보’를 자처했던 참여정부가 국민연금액을 3분의 1이나 축소한 무지막지한 ‘개악’을 단행한 것이었다. 기초노령연금은 산업사회의 공적노후소득보장에서 배제된 현세대 노인에게 최소한의 삶을 보장하고, 대폭 축소된 국민연금액을 보충하기 위해 도입된 것이다.

최근 복지부는 기초노령연금 수급자를 현재의 70%에서 50% 정도로 점차 축소하는 정책을 발표했다. 이는 기초노령연금의 도입 취지를 정면으로 부정하는 것이다. 복지부의 논리는 간단하다. 돈이 너무 많이 들어가 재정적 지속가능성이 없다는 것이다. 하지만 이는 근거가 취약한 막연한 주장이다. 현재의 기초노령연금을 18만원으로 두 배 인상하고 노인의 100%에게 지급한다 해도 2050년에 지출해야 할 돈은 국내총생산(GDP)의 4.3%로 추정된다. 여기에 2050년 국민연금의 예상지출액(국내총생산의 5.5%)을 더하면 노후연금으로 지급되는 돈은 대략 국내총생산의 10%에 이르게 된다. 하지만 2050년에 한국의 노인인구는 총인구의 38%로 일본에 이어 세계 2위를 기록할 것이다.

인구의 38%를 차지하는 노인에게 국내총생산의 10%를 배당할 경우 재정적 지속가능성이 없는 과도한 부담이 되는 것일까? 다른 나라의 예를 보면 오히려 과소지출로 노후생활의 불안을 걱정해야 할 수준이다.

오이시디 회원국들은 노인인구가 전체인구의 15%가 되는 2000년대 초반에 이미 국내총생산의 10%를 연금으로 지출하였다. 그것도 연금으로 돈이 너무 많이 들어간다고 해서 연금을 축소한 이후의 수치이다. 15%의 노인에게 국내총생산의 10%를 지출하고도 선진국 사회는 멀쩡하게 유지되고 있다.

정부는 앞으로 국민연금 수급자가 늘어나 기초노령연금의 필요성이 없어질 것이므로 점차 노령연금액과 대상자를 축소해도 된다고 주장한다. 하지만 현재도 국민연금 보험료를 미납해 나중에 국민연금을 못 받게 될 사람이 600만명을 넘어섰다. 이 추세가 계속되면 2050년에 약 650만명의 노인들(전체 노인의 40%)이 국민연금을 못 받게 된다.

더욱이 2007년에 국민연금액을 너무 깎아버렸기 때문에 연금을 타는 60%의 노인조차 용돈 수준의 연금을 받게 된다. 국민연금은 대폭 깎아 놓고, 이를 핑계로 다시 기초노령연금을 축소하는 것은 적정한 노후생활 유지를 목적으로 하는 공적연금제도의 존재 이유를 근본적으로 훼손하는 것이다.

기초노령연금을 당장 두 배(월 18만원)로 올리면 4조원이 추가되어 총 8조원의 예산이 든다. 8조원은 2010년 한국 국내총생산의 0.7% 수준이다. 총 8조원 가운데 4조원 정도는 해마다 30조~40조원 가까운 돈(적립금)이 생기는 국민연금기금에서 충당할 수 있다. 국민연금은 세대간 분배 원리에 기초해 있으며, 그런 국민연금기금에서 기초노령연금의 재원을 충당하는 건 충분한 이론적 근거가 있다.

물론 재벌 회장에게도 9만원씩 수당을 주어야 하느냐는 반론이 제기될 수도 있다. 한정된 재원을 생각하면 일리가 있고 국민 정서에도 부합되지 않을 것이다.

그러나 이 문제는 다른 방법으로 해결할 수 있다. 종합소득세 납부 실적에 따라 소득이 과도하게 높은 노인은 세금으로 환수하면 된다. 캐나다와 오스트레일리아에서는 이런 방식으로 ‘부자노인’의 기초연금을 다시 환수하고 있다.

무엇보다 국민을 화나게 하는 것은 상황에 따라 약속을 뒤집는 정부와 정치권의 행태이다. 2007년 여야 합의로 제정된 기초노령연금법에는 연금액을 단계적으로 인상하게 되어 있으며 대상자 축소에 관한 내용은 전혀 없었다. 그러나 이 법을 성실하게 ‘집행’해야 할 행정부가 오히려 사회적 약속을 헌신짝처럼 버리려 하고 있다. 미적지근한 대응으로 일관한 정치권도 비난받아 마땅하다. 특히 집권 이전에 높은 수준의 기초연금 도입을 주장했으나 집권 뒤 딴소리를 하는 한나라당은 깊은 자기 성찰을 해야 한다.

기초노령연금 문제는 무상급식에 이어 제2의 ‘보편주의 대 선택주의’ 복지논쟁으로 점화되고 있다. 보편주의 기초노령연금이 승리하면 한국은 보편적 복지국가로 확실하게 전진할 것이다.

여기서 현세대 노인의 정치적 태도가 중요하다. 기초노령연금은 노인세대가 젊은 세대에게 자비심을 구하는 것이 아니다. 세대의 특수성 때문에 노후 준비를 할 수 없었고, 특히 성공적 산업화를 통해 젊은 세대에게 물질적 풍요를 넘겨준 역사적 공적을 생각하면 현세대 노인들은 월 9만원을 넘는 적정 수준의 기초연금을 요구할 충분한 ‘세대적’ 권리가 있으며 젊은 세대는 세금을 통해 이를 부담해야 할 역사적 의무가 있다.

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주승용 민주당 의원(국회 연금제도개선특위 위원)

노후준비 못한 산업사회 역군에
연금지급대상·연금액 확대해야

기초노령연금은 올해, 65살 이상 어르신 376만명(70%)이 최고 월 9만1200원(부부 14만5900원)을 받고 있다. 기초노령연금법은 사실 지난 대선에서 기초연금 도입을 주장했던 한나라당의 요구를 반영하여 만든 제도다.

그러나 최근 정부와 한나라당은 △기초노령연금을 받고 있는 수급자들이 모두 저소득층은 아니며 △매년 재정부담이 증가하고 △저소득층 노인들에게 재정이 집중 지원되지 못하고 있다는 이유로 기초노령연금 대상자 축소와 급여액 조정을 추진하고 있다. 이는 기초노령연금의 역할과 기대를 전면 부정하는 것이다. 기초노령연금 대상자를 축소하려면 동시에 국민연금의 소득대체율을 인상해야 한다.

현세대 어른들은 국가발전에 기여하면서도 정작 자신의 노후는 준비할 수 없었던 ‘낀세대’다. 우리가 누리는 풍요는 노인들의 노력과 헌신으로 이룩됐다. 기초노령연금액을 10% 수준으로 인상하고 대상자도 80% 수준으로 높여야 한다. 우리나라 노인들의 자살률은 이미 세계 최고 수준이다. 빈곤과 노인자살률과의 높은 상관관계에 눈감아서는 안 된다.

주승용 민주당 의원(국회 연금제도개선특위 위원)

이춘식 한나라당 의원(국회 연금제도개선특위 위원)

민주당안 예산조달안 없어
대상자는 하위소득 70%로

정부·여당이 기초노령연금 수급대상자를 축소하고, 연금지급액 인상에 반대하는 입장만을 취하고 있다는 식으로 오해를 받고 있다. 기초노령연금법 부칙 조항(2028년까지 지급액을 10%로 인상)을 준수하고 합의하고픈 의지는 여당이든 야당이든 같다. 민주당은 지급대상 확대 등 노인빈곤을 완화하기 위해 연금액 인상이 가장 시급하다고 주장한다. 그러나 예산조달 대책은 빠져 있다. 민주당 안대로 시행하면 향후 5년간 2조9961억원부터 많게는 무려 65조9120억원이 추가로 소요된다.

정부·여당은, 2028년까지 연금액을 단계적으로 인상하도록 한 것은 누구나 지켜야 할 법률 규정이며, 지난 4년간의 인상분(1%)을 이른 시일 안에 반영해야 한다는 입장을 변함없이 견지하고 있다. 그러나 연금지급대상자 선정기준을 하위소득 70%로 하고, 특히 기초노령연금과 국민연금의 관계를 명확하게 정립해야 한다. 즉 기초노령연금이 과연 ‘기초연금’이냐, ‘공적부조’냐는 점을 근본적으로 재구조화해야 한다. 연금제도 설계를 어떻게 할 것인지는 국가의 미래와 직결돼 있다.

이춘식 한나라당 의원(국회 연금제도개선특위 위원)

주명룡 대한은퇴자협회 회장

수급 축소안 노년층 아연실색
‘국가최저보장’ 국고지원 마땅

우리 노인들은 2008년 7월 지급 초기부터 ‘용돈’ 수준의 기초노령연금을 받았음에도 그해에 설치될 예정이었던 국회 연금개선특위가 무언가를 해줄 것으로 기대했다.

그러나 지난 3년간 집권여당은 아무런 논의도 진행하지 않아 노인들의 원성을 사왔다. 지난 2월 국회가 뒤늦게 시한부 연금개선특위를 구성했지만 이제는 보건복지부가 수급 대상자 축소안을 들고나와 노년층을 아연실색하게 하고 있다.

기초노령연금 부칙은 ‘기초노령연금 지급액을 2028년까지 국민연금 전체가입자 평균소득(이른바 ‘A값’)의 10%로 단계적으로 인상한다’고 정하고 있다. 이는 매년 최소 0.25% 인상을 뜻한다. 즉 2011년 현재 수급 해당자는 0.75%(단독가구 월 1만3680원, 부부가구 월 2만1880원)를 더 지급받아야 한다. 정부는 2008년 제도 시행 이후 3년간의 누적 연금인상액(단독가구 32만4960원, 부부가구 51만9840원)을 일시불로 당장 지급해야 한다.

기초노령연금은 ‘국가최저보장’ 사업이다. 따라서 그 재원은 국고로 충당해야 한다. 정부·여당은 더는 재정악화 운운하면서 기초노령연금 재원을 지방자치단체에 떠넘기지 말아야 한다. 초고령화를 겪고 있는 전남은 65살 이상 노인의 85%, 경북은 80% 이상이 기초노령연금을 받고 있다.

나아가 2007년 당시 한나라당이 공약했던 것처럼 기초노령연금 대상자를 현행 70%에서 점차 전체 노인으로 확대해 명실상부한 ‘기초연금’으로 전환하고, 국민연금과 통합해가야 한다. 정권이 바뀌었다고 약속했던 정책을 저버리면 안 된다.

주명룡 대한은퇴자협회 회장

정리해고 악법 조항 하루빨리 개정해야

지난 8월 한진중공업 국회청문회에 선 조남호 한진중공업 회장은 ‘긴박한 경영상의 사유’를 입증해야 정리해고가 가능하다는 사실조차 제대로 이해하지 못한 듯했다. 나아가 노동조합 쪽이 “(정리해고를 철회하면) 원직복직 후 순환휴직을 비롯해 경영정상화를 위해 모든 방안을 논의하겠다”고 제안했음에도 일언지하에 거절했다. 정리해고를 회사를 살리기 위한 최후의 수단으로 사용하기는커녕 해고 자체가 목적이었음을 분명하게 보여준 셈이다. 400명의 해고대상자 중 306명이 희망퇴직을 하고 회사를 떠났음에도 나머지 94명의 정리해고를 끝까지 고집하는 한 냉혈한의 모습에 비애감을 느낀다.

2차 청문회와 국정조사 등 조남호 회장에 대한 사회적 압력도 중요하지만, 지금 시급한 것은 정리해고가 최소 필요 한도 내에서 ‘최후의 수단’으로만 사용될 수 있도록 법을 고치는 일이다. 다행히 야 5당이 공동으로 현행 정리해고 관련 근로기준법의 개정안을 이번 정기국회에 상정한다고 한다. 희망버스에 참가한 수많은 시민의 마음이 보여주듯이 정리해고는 단지 한진중공업만의 문제가 아니고 우리 모두의 문제이다. 아무리 긴박한 경영상의 사유가 있고 경영정상화가 중요하더라도 노동자의 생존권에 우선할 수는 없다. 바로 이 때문에 1998년 외환위기 때 급조된 현행 정리해고 관련 악법조항은 반드시 개정되어야 한다. 법 취지에 맞게, 경영상의 이유로 해고를 ‘촉진’하는 것이 아니라 무분별한 해고로부터 노동자를 보호해야 한다.

우리와 달리 서유럽 대부분의 국가는 해고‘보호’법을 따로 두고 경영상의 ‘긴박한 필요성’과 함께 ‘사회적 정당성’을 정리해고의 중요한 판단기준으로 삼고 있다. ‘긴박한 경영상의 사유’는 더 엄격하고 세밀하게 규정되어야 한다. 또 ‘해고회피의 노력’은 ‘계속고용의 책임’으로 바꿔야 한다. 유명무실하기 짝이 없는 ‘합리적이고 공정한 선정기준과 노조와의 협의’ 조항은 ‘일정규모 이상의 대량해고의 경우 고용심의위원회의 협의 및 이해당사자간 합의’로 개정되어야 한다.

무엇보다도 중요한 건 해고 이후 실업대책이 아니라, 인력감축과 정리해고를 조장하는 요인을 사전에 차단하는 일이다. 특히 노동자에게 책임을 전가하면서 동시에 정리해고를 합법적으로 용인하는 구조조정촉진법과 자본시장통합법을 전면 개정해야 한다. 이상호

금속노조 노동연구원 연구위원